Чытаць па-беларуску

Как реформировать белорусские регионы

Рыгор Астапеня, Антон Родненков
Белорусские регионы вымирают и теряют экономический потенциал. Вот что с этим делать.

Если смотреть на экономический кризис из Минска, то он кажется и не таким страшным. Несмотря на все проблемы, зарплаты в Минске падают меньше, вокруг появляются новые бары и жизнь в целом продолжается.

Но с региональной перспективы экономический упадок выглядит куда более грозным: он уничтожает рынок труда и опустошает города. Это все накладывается на долгосрочные тренды, из-за которых в среднесрочной перспективе от Беларуси останется только Минск и еще десяток городов.

Смотреть видео
Четыре главные проблемы белорусских регионов
Белорусские регионы теряют демографический потенциал и человеческий капитал.

За последние 20 лет Беларусь потеряла почти миллион жителей. Но эти изменения происходили непропорционально – Минск, областные центры и другие большие города наоборот росли, а города, где живет менее 50 тысяч человек, пустели. Их жители не только вымирали, но и уезжали туда, где есть лучшие экономические перспективы. Еще 20 лет назад в деревне жил каждый пятый белорус, сейчас здесь живет каждый третий.

Согласно Министерству экономики, до 2032-го года 77 из 118 районов Беларуси не будут иметь устойчивого количества жителей (это значит, что в них будет жить менее 20 тысяч человек). Крупные города, прежде всего Минск, высасывают более молодых и, зачастую, наиболее способных. Разница в возрасте хорошо видна на примере коэффициента смертности. В 2015 году на тысячу жителей в Минске приходилось 8,8 смертей, а по всей Беларуси — 13,6.

1 млн.
77 из 118
Значение Минска в белорусской экономике все время снижается.

Вместе с потерей людей области теряют и свое значение для экономики, и соответственно растет доля Минска. В 2016 году доля столицы в ВВП достигла 27 % и продолжает расти. При этом развитие Минска выглядит для регионов порочным кругом: инвестиции идут в Минск, так как здесь лучший рынок сбыта, и они еще больше укрепляют столичную экономику, поэтому инвестиции и попадают как раз в Минск. Неудивительно, что инновации в Беларуси развиваются прежде всего в столице.

В то же время белорусские регионы живут со “старой экономикой”, с меньшим сектором услуг и опирающуюся на государственную промышленность, которая больше всего потеряла во время кризиса. Поэтому жители Минска теряют в зарплате более медленно и сегодня зарабатывают в полтора раза больше, чем во всей Беларуси, а среднедушевые доходы отличаются почти в два раза.

Наукоемкость региональной экономики*
Доля Минска в ВВП
Белорусские регионы становятся пространством бедности, где люди имеют худший доступ к социальным услугам.

Место проживания является первоочередным фактором, который влияет на то, столкнется ли человек с риском попасть за черту бедности. В Беларуси предостаточно депрессивных районных центров, в которых проживает несколько тысяч человек и где очень тяжело найти работу. Отсутствие же достойных социальных выплат по безработице приводит к тому, что люди попадают в категорию граждан, у которых доходы ниже уровня малообеспеченности (который составляет в среднем около $ 90 в месяц). В целом же шансы быть малообеспеченными по всей остальной Беларуси в четыре раза больше, чем в Минске.

Достаточно предсказуемо то, что за пределами столицы качество социальных услуг ниже. На жителей столицы приходится в полтора раза больше врачей и немного больше среднего медицинского персонала.

58.1
г. Минск
38.4
остальная Беларусь

Другой пример - это доступ к высшему образованию. В Минске находятся 28 из 51 белорусских университетов. Количество докторов или ВУЗов - это лишь часть пазла, поскольку на самом деле многие социальные услуги вне Минска хуже, чем в среднем по Беларуси.

Удельный вес малообеспеченных хозяйств
0.9%
г. Минск
5.8%
Гомельская область
5.4%
Брестская область
4.9%
Могилёвская область
3.8%
Минская область
2.9%
Гродненская область
28 из 51 белорусских университетов находятся в Минске
В Беларуси нет политических элит с программами, которые бы знали, как спасти белорусские регионы.

Возможно, самой большой проблемой белорусских регионов является некомпетентность властей. Местные чиновники часто попадают под обвинения в коррупции, а состояние регионов показывает, что их профессионализм может вызывать определенные вопросы. Отсутствие выборов ведет к тому, что чиновники никоим образом не зависят от жителей своих регионов, поэтому фактически не обязаны отстаивать их интересы.

Белорусское законодательство обходит понятие “региональное развитие”, а власти не создают региональных программ развития, кроме тех, которые составляются вместе с западными экспертами за средства ЕС или ПРООН. Однако эти программы “пишутся в стол” и на практике не используются. Более того, по мнению профессионалов, они выглядят как школьные рефераты.

“В сравнении с европейскими, белорусские стратегии развития похожи на школьный реферат.”
Три ошибочных подхода к развитию регионов

Упадок белорусских регионов во многом связан с неправильными представлениями белорусских властей о региональном развитии.

“Минск решает”

Главный минус сегодняшней политики развития регионов – большая централизация, когда в Минске решают, как какому региону жить. В результате местные власти вместо того, чтобы думать, как развивать регион, беспокоятся только о выполнении показателей, которые даются им сверху.

Необходимо более активно использовать подход bottom-up, когда на местном уровне будут приниматься основные решения. Чтобы это заработало успешно, белорусским регионам нужно широкое участие общественности в решении местных проблем, прозрачность принятия решений и большая экономическая автономия. Национальные власти в этом процессе должны только помогать, приглашая к сотрудничеству экспертов, а не высылать дополнительные бессмысленные показатели.

Но не стоит обманываться – неэффективная система управления характерна и для Минска, и других крупных городов. Там она просто прячется за большим рынком, частным сектором и жирными бюджетами. А вот в городах, количество населения которых меньше 50 тысяч человек, результаты совсем печальные.

Национальные власти в этом процессе должны только помогать, приглашая к сотрудничеству экспертов, а не высылать дополнительные бессмысленные показатели.
“Какую следующую отрасль экономики будем спасать?”

Времена, когда власти могли тратить десятки миллиардов долларов на поддержку регионов, прошли. И хоть в 2016-м году на поддержку сельского хозяйства в целом из бюджета было потрачено около $ 1 млрд, это куда меньше, чем в жирные нулевые.

Мало того, что регионы живут в бюджетном голоде, инвестиции сокращаются сумасшедшими темпами – только за прошлый год в регионы инвестировали на 25 % меньше, и этот показатель значительно ниже порога экономической безопасности.В ситуации, когда инфраструктура регионов деградирует, а бюджету не хватает средств даже на поддержку актуальных затрат, мечты о спасении всех – это просто самоубийство.

$ 6 млрд.
г. Минск
$ 2,5 млрд.
остальная Беларусь

Есть в этом и нечто положительное, так как мы хорошо помним, чем закончилась тотальная модернизация деревообрабатывающих или цементных заводов государственными менеджерами. У деревообработки по итогам 2016-го задолженность в 2,5 раза больше, чем годовой объем выручки (в целом более $ 2,7 млрд и продолжает расти!), загруженность была только 60 %, а рентабельность – аж 1 %. Очевидно, предпринимателям-участникам еще долго придется отходить от такого успеха.

"Успехи" предприятий деревообработки (по итогам 2016)
Расходы республиканского бюджета на сельское хозяйство (% от ВВП)
“Все регионы живут одинаково плохо”

При всеобщей депрессивности считать, что все регионы с одинаковой скоростью летят в тартарары, не стоит. В разных регионах разная динамика и нужно сосредотачиваться на лучших.

Например, хорошую динамику показывают областные центры, региональные агломерации, такие как Полоцк и Новополоцк, Мозырь и Калинковичи. В них наблюдается прирост населения, остается молодежь и растет частный бизнес.

Таким регионам и нужны собственные стратегии развития, совместные инфраструктурные проекты. Так как эти кластеры и будут теми пунктами роста, которые будут задавать динамику развития страны.

Прирост населения районных центров
(за последние 10 лет)
8%
г. Барановичи
8%
г. Пинск
6%
г. Солигорск
3.6%
Полоцк и Новополоцк
Что нужно делать

Белорусские регионы находятся в таком состоянии, что никакая чудодейственная пилюля не в состоянии их исцелить мгновенно. Но есть много всего, что могло бы сделать государство. Если коротко, на место вертикальной политики центральной власти должна прийти горизонтальная политика региональных субъектов.

Во-первых, нашим регионам необходимо местное самоуправление, а не фейковые советы депутатов.

Когда же чиновники, которые руководят регионами, зависят от высшего начальства, а не от граждан, то они для граждан особо и не стараются. В регионах должно появиться сильное гражданское общество. Широкое участие общественности в решении местных проблем только увеличило бы качество региональных стратегий и улучшило бы работу подотчетных местных властей.

“Широкое участие общественности только улучшило бы работу местных властей.”
Во-вторых, децентрализация может быть не только организационной, но и физической.

Например, в Германии Центробанк находится во Франкфурте-на-Майне, в Чехии все высочайшие суды вынесены за пределы Праги. Более того, западные страны размещают в регионах международные агентства – штаб Интерпола переехал из Парижа в Лион еще в 1989-ом. В Беларуси же все сконцентрировано в столице и это должно измениться.

Органы, которые обязаны проводить независимую политику, могут покинуть Минск хоть завтра - речь о таких учреждениях, как Национальный банк, Верховный и Конституционный суды. Такая децентрализация государственных органов станет толчком развития регионов, снизит расходы бюджета и улучшит качество государственного управления.

За органами управления в регионы должна переехать большая часть университетов. Это неправильно, когда в одном городе сконцентрировано более половины всех ВУЗов.

Децентрализация удержит молодежь в регионах лучше принудительного распределения. Более того, расширение университетов поддержит качество людского капитала, без которого невозможен экономический рост или приход крупных инвестиций. Сегодня в Минске 43 % работников с высшим образованием, а вне столицы в два раза меньше.

55% всех университетов страны находится в Минске
43% работников в Минске имеют высшее образование, в регионах таких в 2 раза меньше
В-третьих, регионам нужно эффективное бюджетное руководство и совершенствование стимулов.

Местные бюджеты сильно зависят от трансфертов из республиканского бюджета и формируются согласно убыточному принципу. Чем больше ты потратил в прошлом году, тем больше можешь запросить средств в этом, а эффективность и экономия будут лишь уменьшать твой бюджет. Неудивительно, что руководство при такой системе стремится раздуть расходы.

Облегчить ситуацию могло бы изменение системы распределения налогов. Лучше было бы, если бы не все забирал себе центр ради дальнейшего распределения посредством трансфертов, а большая часть налогов (например, налог на имущество) сразу шла бы в местный бюджет.

Источники поступлений местных бюджетов
В-четвертых, нужно диверсифицировать региональную экономику.

Невозможно повысить конкурентоспособность регионов, если у них нет конкуренции. Здесь необходимо опираться на частный бизнес и создавать условия для равного функционирования различных предприятий. Налоги от бизнесменов должны попадать в местный бюджет, чтобы у местных властей был стимул расширять налоговую базу.

Каждому региону стоит определиться с 1-2 приоритетными направлениями развития, а направления разных областей стоит согласовать между собой на национальном уровне. В мире этот подход называется “разумными специализациями” (Smart Specialisation) - он помогает избежать дублирования региональных стратегий развития и чрезмерной конкуренции между соседними регионами.

При этом выбор специализации должен основываться на внимательной оценке существующих инициатив и заинтересованных сторон в регионе, вовлечении в инновационный цикл как можно большего количества акторов из разных секторов. Хорошим примером является Нижнесилезское воеводство Польши. Традиционно промышленный регион с развитой горнодобывающей промышленностью в последние годы меняет направление на био- и нанотехнологии, а также транспортную мобильность.

При этом, когда цена выбора определенного направления становится слишком высокой, принято разрабатывать несколько сценариев развития событий. Такие сценарии показывают, какие результаты принесет выбор того или иного приоритета, как результаты будут меняться в соответствии со скоростью реализации шагов, общей ситуацией в экономике страны и количеством доступных средств. Одновременно для властей было бы более очевидно, что без регионального развития малого и среднего бизнеса, без приватизации невозможно реализовать жизнеспособную стратегию.

Каждому региону стоит определиться с 1-2 “разумными специализациями” (Smart Specialisation) – 1-2 приоритетными направлениями развития.
В-пятых, власти должны решить общереспубликанские проблемы.

По большому счету, большая часть региональных проблем является продуктом неправильной политики Минска. Без реструктуризации государственных предприятий система управления, как и качество жизни, будет оставаться на низком уровне. Очевидно, что приватизация и частный сектор остаются главной надеждой - уровень жизни выше в тех белорусских регионах, где частный сектор наиболее распространен.

62.7%
Минская область
60.5%
г. Минск
57.4%
Гродненская область
57.2%
Могилевская область
55.0%
Могилевская область
53.0%
Гомельская область
50.8%
Витебская область

Вместе с реформами предприятий власти должны начать по-настоящему поддерживать малообеспеченных и безработных. Большинство из них находится как раз за пределами столицы и стало жертвой неправильной политики правительства. Вряд ли власти могут компенсировать этим людям свои ошибки, но они должны в конце концов начать реформировать регионы.

Вряд ли власти могут компенсировать этим людям свои ошибки, но они должны в конце концов начать реформировать регионы.
Рыгор Астапеня – основатель и главный редактор "Идеи". Рыгор работает директором по развитию и аналитиком Центра Острогорского, а также готовит PhD диссертацию в Варшавском университете на тему "Международная идентичность Беларуси". Рыгор родом из Солигорска. Его электронная почта: ryhor.astapenia@gmail.com
Антон Родненков – исполнительный директор "Идеи". Антон работает менеджером проектов в сфере устойчивого развития регионов. Антон родился в Гомеле, изучал международные отношения в Минском государственном лингвистическом университете и анализ финансовых рынков в Белорусском национальном техническом университете. Его электронная почта: a.radniankou@gmail.com
Фотографии: Shutterstock